1 септември 2015 г.

Разделянето на властта

Заглавието на този текст е игра на думи: не, няма да се спирам на това как и защо властта се поделя между политичeските партии и личности преди, след и по време на избори, а ще обърна внимание на доста по-тривиалното разделение на властите.

  1. България е република с парламентарно управление.
  2. Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция.
  3. Никоя част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет.

Това гласи небезизвестният член първи на българската конституция. Въпреки това в българското политическо говорене често се усеща една забележителна прекалено експлоатирана нотка – „за доброто на народа”. Това е градивният елемент в политическото пространство за популистките партии, включващи, но не ограничаващи се единствено до България без цензура (по-точно фракциите, на които се разпадна), Атака, Патриотичния фронт; и в по-малка степен, но все пак отчетливо: ГЕРБ, АБВ, БСП. Привидно единствените парламентарно представени формации, които не залагат на отнесен псевдонационализъм или грандиозни обещания за благоденствие в рамките на един мандат, са Реформаторският блок и ДПС. Първата, въпреки измамливо силното говорене и заявки за радикални реформи, анемична и не особено дейна поради собствените си вътрешни проблеми, а втората – негласно призната за политическото крило на мафията. На фона на политическата обстановка доверието в институциите и държавата като цяло е толкова ниско, че скоро ще подкопае дъното.

За всеки е сравнително очевидно, че един от големите проблеми на държавата се корени в безконтролната корупция, която, освен водеща до всекиму известните икономически последствия, задушава всякакво доверие в държавните институции. Липсата на доверие в институциите пък ги обезсилва, тъй като те разчитат на доверието и помощта на гражданите, и така в една безкрайна спирала. Основното недоверие към държавните звена се поражда от корупцията и дори усещането за таква. Всеки е попадал в ситуация, в която държавен чиновник малко или много е скланял прегрешилия гражданин към „почерпка”, както и обратното, и всестранната разпространеност на това „явление” е публична тайна. Корупцията е на толкова много нива – пътните полицаи, здравната каса, данъчните, че изглежда непобедима, но не е.

Мерките за борба с корупцията се съсредоточават основно в затягане на контрола или от горе надолу по йерархията, или от вън навътре (външен контрол), но кой и какъв контрол може да осъществява над съдебната система, парламента или изпълнителната власт, освен очевидното разхождане до изборните урни на всеки четири години, а напоследък и по-често? Дори принципно добри идеи като съществуването на независими агенции биват опорочени от пълната безконтролност и обгрижване на силните на деня. За щастие корупцията на най-високо ниво може да бъде ограничена чрез разделянето на властта и външен контрол.

Един от главните проблеми в първия ешелон на властта, била тя изпълнителна, законодателна или съдебна, е липсата на отчетност. Получава се така, че Висшият съдебен съвет (ВСС) например не се отчита пред никаква институция, или ако има контрол то той е абсолютно формален – например парламентарният контрол, който излъчват по БНТ всеки петък сутрин. В текущата организация на политическия процес липсва бърз и гъвкав начин народът, като суверен, да участва във вземането на решения, или дори назначаването на ръководни органи. Неслучайно се оказва, че шефът на БНБ е несменяем, или че главният прокурор е недосегаем. В същото време така наречените независими агенции са се преквалифицирали в пазители на властта – (Д)КЕВР използва цената на електроенергията за социална политика под диктовката на правителството, КЗК разчиства „неблагоприятни” фирми на опозиционерите и дава предимство на „правилните”, БНБ полуизбирателно отпуска държавна помощ на банки по не особено ясни критерии и пр. Целият този хаос води до често наблюдаваната „колективна безотговорност”, понеже една задача се спуска на множество държавни сектори без ясна цел или дори план за разпределение, а липсата на отчетност води до арогантност от страна на заемащите висши постове в държавата.

Първа стъпка във възстановяването на реда е консолидацията на отговорността. Това означава, че всеки началник е отговорен за действията на подопечните му и привеждайки този принцип в крайност – министърът е отговорен за всяко действие извършено от всеки чиновник в министерството независимо от позицията му. Разбира се, същото важи и за другите властови единици – парламент и съдебна система. Кадруването по различни места в системите трябва да бъде прекратено, за да могат институциите да действат нормално и в полза на хората, а не за обслужване на лични интерести, а това може да се постигне чрез търсене на отговорност за всяко действие по цялата верига.

Втората стъпка е разделянето на властите, което означава да бъдат обособени законодателната, изпълнителната и съдебната системи. Понастоящем съдилищата са в известен смисъл затворена екосистема: магистратите имат съсловия, чрез които се избира част от висшия съдебен съвет[1], който пък от своя страна назначава/освобождава съдии от определени позиции[2]. На практика съдебната система е държава в държавата, за която не важат обичайните правила. Създават се вътрешни течения, групи и групировки, които се борят за завземане на различни части от правосъдието. Директните последствия са ясно очертани и видни за всекиго – липсва неутралност в правораздаването, толерират се и се пробутват определени фирми за държавните поръчки, където маржът на печалба е огромен, прокуратурата се използва за разчистване на икономически и политически интереси, издаването на присъди е тромаво, а цялата система е в постоянен недостиг на средства. Освен липса на контрол върху законораздавателните органи, единадесет от общо 25 места във ВСС се запълват чрез гласуване в Народното събрание[3], което е грубо вмешателство в незвисимостта на съдебната власт и оставя възможности за сериозни политически влияния на най-високия етаж на правораздавателните структури. Изпълнителната власт е изцяло под крилото на Народното събрание, доколкото то гласува и одобрява кабинета[4], гласува вот на доверие или недоверие[5]. Няма директен контрол от суверена върху нито една от властите, което значи, че принципно, веднъж приета, властта може да не бъде връщана за дълги периоди от време. Забележително е, че народното събрание отделя една немалка част от времето си, за да се занимава с дейности непривични за законодателната власт, като изслушвания на директори на агенции, банкери и др., отчитане на изпълнителната власт и пр.[6]

Фиг. 1 Разпределение на властта в сегашната система
Възможни са два преки избора – за президент и парламент. ВСС се попълва на квоти, като 11 от общо 25-те места се избират от Народното събрание. Министерският съвет се предлага, одобрява и премахва чрез гласуване в НС.

За да бъде възможно най-ефективно проведено, разделянето на властите трябва да e възможно най-пълно. На практика, това означава да се изземат от НС всички процедури непривични за законодателната власт, а то да остане да действа като чист законотворчески орган. Тези непривични дейности включват избирането на служители за разнообразни постове в държавния апарат (например управителя на БНБ)[7], възможности за вмешателство в съдебната власт (т.е. парламентарните квоти във ВСС)[3], дори парламентарния контрол[6]. Това би могло да се реализира, единствено ако изпълнителната власт се установява пряко чрез избори, а предложените от съсловията членове на ВСС се подлагат на предварително одобрение отново чрез избори. Като страничен ефект това дава възможност хората да установяват пряк контрол върху това кой попада в изпълнителната, законодателната и съдебната власти, което е значително по-представителна форма на демократичен избор, отколкото съществуващата. Президентът като цяло има ограничен брой изпълнителни и законодателни правомощия[8] (разпускането на парламента, правото на вето и др.), които е удачно да бъдат запазени. Ръководствата на разнообразните (независими) агенции и институции следва да бъдат назначавани от изпълнителната власт, от кабинета или е възможно тези права да бъдат дадени на президентската институция. Все пак за най-добър ефект тези органи трябва да се сведат до минимум.

Фиг. 2 Разпределение на властта при директно избиране
Първичните институции на законодателната, изпълнителната и съдебната власт се избират пряко, също както и президентът. Предложенията за членовете на ВСС се правят от магистратите, но избирането им се извършва от суверена. Народното събрание няма права за вмешателство в законодателната и изпълнителната власт, а е чист законодателен орган.

Дори и при постановка с директен избор на всяка една от властите, остават много въпроси за мандатността на различните органи и контрола над тях след избирането им. Преди да разгледам мандатността, ще обърна внимание на взаимодействието между властите. Въпреки целѐната независимост, властите могат да действат като наблюдатели една на друга и по този начин да не позволяват цялата власт в държавата да се съсредоточава в рамките на една прослойка. Това е част от контрола осъществяван извън изборния процес, като по презумция предполагам, че такъв механизъм е не просто желан, а необходим! В този смисъл всяка от първичните четири институции (МС, ВСС, НС, президент) може да поиска обявяването на друга за нелегитимна, като по този начин автоматично предизвиква референдум (с пряко действие), чрез който се решава легитимността. Може да бъде оставена възможност и такъв референдум да бъде иницииран чрез обикновена подписка, подкрепена от определен процент от населението с право на глас. Ако институцията е определена като нелегитимна, то тя се разпуска незабавно и се насрочват избори за преизбирането ѝ, но не по-късно от три месеца след референдума. Когато МС или ВСС са определени като нелeгитимни, за установяване на приемственост и предотвратяване на парализиране на институциите, президентът назначава служебни до избирането на редовни такива. Когато става дума за законодателната власт, не е необходимо заместването ѝ със служебна, тъй като НС няма оперативна дейност, необходима за функционирането на държавата*. Служебните МС и ВСС нямат право да инциират референдум за проверка на легитимността на другите институции, гарантирайки гладко предаване на властта.

Предполагайки такова разделяне на властта на независими институции, представляващи всяка от властите, е нужно да се отбележат няколко особености относно работата на отделните властови структури.

  • Висшият съдебен съвет трябва да бъде постоянно действащ орган, осъществяващ единствено контрол върху съдебната система, а прокуратурата и следователските звена очаквано би трябвало да бъдат зачислени към изпълнителната власт. По този начин ще се гарантира невмешателството на държавното обвинение по въпросите на съда и обратното – липса на контрол от Висшия съдебен съвет върху институция с правомощия типични за изпълнителната власт. Самият Съдебен съвет трябва да се намали поне наполовина, осигурявайки практичността на идеята за директен избор. Членовете му, освен характерните ограничения разписани в закона за съдебната власт, не би трябвало да имат правото да практикуват в съдилищата, като по този начин се осигурява по-пълно разделение на оперативната от административно-контролна работа. При положение, че последното не е изпълнено, вероятно е да се окаже, че правораздаването прекалено силно се влияе от обществените настроения поради прекия избор на ВСС.
  • Министерският съвет определя и изготвя държавния бюджет. За разлика от текущата ситуация, в която е необходимо неговото гласуване в Народното събрание[9], тук предполагам, че това е изцяло право и привилегия на изпълнителната власт. Държавният бюджет, в крайна сметка, е основният инструмент за провеждане на политиката на правителството. Макар да не е нужно изрично одобрение от НС, все пак бюджетът трябва да бъде поставен в някаква рамка, за да не може Министерският съвет самоволно и безконтролно да го експлоатира. Тази рамка е задължение на законодателния орган, който определя максималния бюджетен дефицит, максимални и минимални относителни (спрямо целия размер на бюджета) разходи по основните направления (сигурност, здравеопазване, образование и т.н.), и други макропоказатели.

Директното избиране на властите и последващият контрол изискват провеждането на повече избори и референдуми, но дават бърз, гъвкав и ефективен начин за възпиране на овладяването на държавните структури, позволявайки непосредствени корекции от суверена. За да е възможно и практично това, трябва изборният процес да не е скъп, което на практика е възможно само чрез въвеждането на електронно гласуване. Мандатността на институциите във вече описаната организация е без толкова голяма важност, тъй като осъществяването на надзор над държавната власт е постоянно и пряко упражнявано от народа. Това означава, че може да бъдат използвани умерено дълги мандати за МС, НС и ВСС, например 5, 5 и 7 години съответно, без това да се отрази отрицателно върху тяхната работа. Полезно за установяване на приемственост между управленията би било разминаването на мандатите с (около) 2 години, при което новите властимащи биват принудени да работят конструктивно с останалите институции.

Сравнително ясно е, че така описаното разделяне на властите не е панацея и страда отчасти от същите проблеми, които са характерни за всяка представителна демокрация, но въвеждането на значителен директен външен контрол от страна на избирателите силно би потиснало някои крайни израждания наблюдавани в момента. Ясно е, че за такива сериозни промени са необходими някои поправки в Конституцияата и основни закони на страната, за чиито реализиране трябва сериозна политическа и гражданска воля.

* Изключение прави гласуването на държавния бюджет, но при предложената организация това задължение би падало върху изпълниетлната власт, а не НС. Парламентът единствено гласува основните ограничения на бюджета – максимален дефицит, максимален годишен дълг и т.н., докато бюджетът се изготвя от и се приема с акт на Министерския съвет.

Няма коментари: